Zorgfraude is een omvangrijk en ingrijpend vraagstuk. Vanaf 2015, het moment waarop het sociaal domein grondig is hervormd, komt in de media een gestage stroom van alarmerende berichten op gang. Rode draad daarin zijn steeds zorgaanbieders die in korte tijd uitzonderlijk hoge winsten realiseren door niet of minder dan de afgesproken zorg te leveren. In 2018 begint het onderzoeksjournalistiek platform Follow the Money met een ‘dossier’ over het fenomeen, waarna tot op heden 126 publicaties volgen.[1] De berichten brengen niet alleen de negatieve financiële gevolgen van zorgfraude aan het licht, er is vaak ook sprake van ingrijpend menselijk leed bij vooral kwetsbare mensen. In veel casussen blijken zorgfraude en georganiseerde criminaliteit verweven te zijn: gevallen waarin mensen met een zorgvraag niet de vereiste zorg krijgen en ook slachtoffer zijn van uitbuiting, gedwongen arbeid, bedreiging en doelbewuste sociale isolatie.[2] [3]

Naar de exacte omvang van zorgfraude kan vanzelfsprekend alleen worden gegist: fraude onttrekt zich immers per definitie zoveel mogelijk aan de openbaarheid. Afgaande op schattingen rijst het beeld van een groot probleem: het Openbaar Ministerie (OM) gaat uit van 10 miljard euro op jaarbasis, zo’n 10% van het bedrag dat aan de gehele zorgsector wordt uitgegeven.[4] Voorzichtiger schattingen starten bij 3%.[5] Maar ook dan gaat het over veel geld in een sector waar de kosten al jaren explosief groeien en onbeheersbaar lijken.

Niet alleen de omvang en de aard van het probleem zijn reden tot zorg, ook de aanpak ervan door overheden blijkt problematisch. In 2021 publiceerde de rekenkamer Vijfheerenlanden een onderzoek naar de vraag of de gemeente in haar beleid en uitvoering voldoende waarborgen had ingebouwd om het risico op zorgfraude effectief tegen te gaan. Conclusie was dat deze gemeente tot dan toe nauwelijks invulling gaf aan het toezicht op de rechtmatigheid van de zorguitgaven. Ook preventie kwam niet uit de verf.[6] In 2022 publiceerde de Algemene Rekenkamer (AR) een rapport naar aanleiding van een onderzoek naar fraudeopsporing in de zorg. Aan de hand van 14 casussen in de wijkverpleging, jeugdzorg, en beschermd/begeleid wonen reconstrueerde de AR wat betrokken organisaties feitelijk deden met aanwijzingen dat zorgaanbieders fraudeerden. De AR concludeerde dat de aanpak weinig opleverde, zelfs bij de sterkste signalen van fraude.[7] Recent concludeerde de rekenkamers van de regio Noord-Limburg na onderzoek dat de gemeenten het toezicht in de regio wel gezamenlijk hebben belegd, maar dat het ontbreekt aan een gezamenlijke aanpak. En dat de gemeenten de aanpak van zorgfraude nog onvoldoende inbedden in de keten van inkoop, contractering, gemeentelijke toegangsorganisatie en het toezicht als sluitstuk van de keten.[8]

[1] Follow the Money, dossier zorgfraude, geraadpleegd 1-7-2025.

[2] Zie ook Informatie Knooppunt Zorgfraude, 2020, p. 27.

[3] Zie ook het jaaroverzicht 2024 van de Financial Intelligence Unit Nederland (FIU) waar melding wordt gemaakt van ‘een toenemende complexiteit en verwevenheid met zware criminaliteit’ (FIU, 2025, p. 17).

[4] Pointer/Follow the Money, 5 augustus 2024, website geraadpleegd 1-7 2025: https://pointer.kro-ncrv.nl/om-niet-in-staat-zorgfraude-voldoende-te-bestrijden-jaarlijks-wordt-er-voor-10-miljard-gefraudeerd

[5] Zie over het schatten van de omvang van zorgfraude o.a. de volgende rapporten: Algemene Rekenkamer, 2022, p. 7 en Fenger, M., N. Chin-A-Fat (e.a.), Een verkennende studie naar de aard, omvang en achtergronden van rechtmatigheidsrisico’s in de Wmo en de Jeugdzorg in Zuid-Holland, Erasmus Universiteit Rotterdam, 2016 en VNG Naleving 2020, Te Bos, J. en Diepenmaat, F. 2025, p. 69.

[6] Rekenkamer Vijfheerenlanden, 2021, p. 1. Twee jaar later werd dit onderzoek in dezelfde regio herhaald. De conclusie was dat, hoewel de uitvoering voorzichtig vorm begon te krijgen, er een gebrek aan capaciteit, borging en continuïteit bleef bestaan vanwege terughoudendheid in de bestuurlijke besluitvorming binnen de regio (Rekenkamer IJsselstein, 2023, p. 7-8).

[7] Algemene Rekenkamer, 2022, p. 56.

[8] Rekenkamers Beesel etc, 2025.

De Vereniging van Rekenkamers wil met een Doemee onderzoek bijdragen aan de kennisvorming over de aanpak van zorgfraude binnen de Wmo en Jeugdwet door gemeenten en de regio’s (verder ‘de gemeenten’). Naast probleemsignalering wil de vereniging ook zoveel mogelijk inzicht geven in welke (combinaties van) maatregelen effectief zijn en welke minder, of zelfs niet effectief.

Concreet streeft de vereniging met het onderzoek het volgende na:

• een overzicht te geven van de concrete maatregelen die gemeenten en samenwerkingsverbanden wel en niet treffen en uitvoeren;
• een overzicht te geven van de effecten van die maatregelen;
• een normenkader te ontwikkelen op basis van expertoordelen over de door gemeenten genomen maatregelen;
• op basis van het normenkader een landelijk beeld te geven van de mate waarin gemeenten en samenwerkingsverbanden van gemeenten weerbaar[1] zijn tegen zorgfraude (een landelijk rapport);
• op basis waarvan een verwachting wordt gegeven van de doeltreffendheid van de aanpak per individuele deelnemende gemeente. (‘lokale’ beknopte nota van bevindingen waarin opgenomen een algemeen expertoordeel).

De vereniging gebruikt het woord ‘weerbaar’ om tot uitdrukking te brengen dat het gaat om het nemen van (zoveel mogelijk in samenhang en bekend) effectieve maatregelen om zorgfraude te bestrijden (repressief) en voorkomen (preventief).

[1] De Vereniging van Rekenkamers ziet in het begrip ‘weerbaar’ de optelsom van de gehanteerde normen. We nodigen het onderzoeksbureau uit om hierop in het voorstel te reflecteren: zijn er bijvoorbeeld individuele normen die een noodzakelijke (en voldoende?) voorwaarde vormen om te kunnen spreken van een ‘weerbare gemeente’?

• In het DoeMee-onderzoek staat de vraag centraal: Hoe weerbaar zijn gemeenten en samenwerkingsverbanden tegen zorgfraude binnen de Wet maatschappelijke ondersteuning en Jeugdwet? Welke aanpak en maatregelen nemen gemeenten om zorgfraude tegen te gaan, zowel preventief als repressief, en wat zijn de effecten hiervan?
• De Vereniging van Rekenkamers wil met dit Doemee onderzoek bijdragen aan de kennisvorming over de aanpak van zorgfraude binnen de Wmo en Jeugdwet door gemeenten en regio’s (verder ‘de gemeenten’). Naast probleemsignalering wil de vereniging ook zoveel mogelijk inzicht geven in welke (combinaties van) maatregelen effectief zijn en welke minder, of zelfs niet effectief.
• Het onderwerp zorgfraude is relevant en actueel voor gemeenten; benchmarking tussen deelnemende organisaties is mogelijk en zinvol.
• Bij dit DoeMee onderzoek moet gebruikt worden gemaakt van meerdere onderzoeksmethoden (data-analyse, vragenlijstonderzoek, verdiepende interviews en gesprekken). Voor een doelmatige aanpak van het onderzoek moet een verantwoorde en navolgbare inzet van kunstmatige intelligentie serieus overwogen worden (zie uitwerking).

Deelnemende rekenkamers worden betrokken in het onderzoek.

De komende weken voeren we offertegesprekken met drie onderzoeksbureaus (2 losse bureaus en een consortium van twee bureaus) over het DoeMee onderzoek naar de aanpak van zorgfraude. Wij vragen de bureaus de volgende vier producten op te leveren:

1. Per deelnemende gemeente: een beknopte concept-nota van bevindingen ten behoeve van ambtelijk wederhoor (we spreken verder van de ‘lokale nota van bevindingen’.

Deze lokale nota van bevindingen bestaat deels uit een algemeen deel dat voor alle gemeenten hetzelfde is, en een specifiek deel per gemeente (waarin wel gebruik gemaakt kan worden van gestandaardiseerde tekst). Het algemene deel bevat minimaal de aanleiding van het onderzoek, een beschrijving van het vraagstuk zorgfraude en de gehanteerde normen. In het gemeentespecifieke deel staan de bevindingen en aanbevelingen van de onderzoekers voor de gemeente en de regio waarbinnen de gemeente invulling geeft aan de taken op het gebied van Wmo en Jeugdwet.

2. Per deelnemende gemeente: een compacte definitieve rapportage (= lokale nota van bevindingen) van 10-15 pagina’s waarin de resultaten van het ambtelijk wederhoor zijn verwerkt.

Rekenkamers formuleren vervolgens zelf desgewenst conclusies en aanbevelingen,  bestuurlijk wederhoor en een eventueel nawoord.

3. Een overkoepelend rapport waarin de het onderzoeksbureau een synthese geeft van de onderzoeksresultaten van alle onderzochte gemeenten en regio’s.

4. Een toegankelijke handreiking aan rekenkamers met tips over de uitwerking van de nota van bevindingen in een bestuurlijke nota en hoe individuele rekenkamers eventueel verdiepend onderzoek kunnen doen, zo concreet mogelijk uitgewerkt (bijvoorbeeld een vragenlijst voor interviews).

Benieuwd naar de hele onderzoeksuitvraag zoals wij die met onderzoeksbureaus gedeeld hebben? Die kun je hier lezen. De planning voor het onderzoek zal in overleg met het onderzoeksbureau uitgewerkt worden. Afronding is in 2026.